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Dr. Arnold von Bosse: Die Wirksamkeit der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in der verbindlichen Bauleitplanung

ISBN 3-86553-122-9, ca. 350 Seiten, Preis: 45,65 Euro

www.uni-greifswald.de

Eine Dissertation entstanden am

Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht

Überall im Handel erhältlich:







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Leseprobe:

Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in Bebauungsplänen – Eine Wirksamkeitsstudie, basierend auf Befragungen der Kommunen von Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein –

Arnold von Bosse, Ass. jur., Universität Greifswald

Schlagworte: Eingriffs- und Ausgleichsregelung, Bebauungspläne, Wirksamkeit, Regionalplanung, Fauna-Flora-Habitat-RL, neue europarechtliche Umweltprüfung.

Der Gegenstand der Untersuchung

Die vorliegende Untersuchung soll prüfen, in welchem Umfang und in welchem Grad der Rechtskonformität – gemessen an der gesetzgeberischen Zielstellung – die Belange von Natur und Landschaft ihren Niederschlag in der verbindlichen Bauleitplanung in den letzten 5 Jahren seit Inkrafttreten der Neuregelungen des  Baugesetzbuches (BauGB) zum 1.1.1998 fanden. 

Die Ergebnisse

Die 406 Adressaten der Studie setzten sich aus Städten, Gemeinden und Ämtern (Kommunen) in M-V und S-H zusammen. Insgesamt haben bzgl. der beiden Bundesländer 261 Kommunen die Erhebungsbögen zurückgesandt (= 64% Rücklauf).
 
Die Ausgangssituation der Kommunen

Um die Ausgangssituation der antwortenden Kommunen einschätzen zu können, wurde u.a. nach der Flächen-Situation gefragt: Hinsichtlich der Flächen-Situation gaben 9% der Kommunen an, sie sei schwierig; 46% schätzten sie als mittel-schwierig ein und 45% kreuzten „nicht so schwierig“ an. Sodann ist nach dem Vorhandensein von Landschaftsplänen (für Flächennutzungspläne) gefragt worden: In S-H besitzen bis auf eine Kommune alle rücksendenden Kommunen einen Landschaftsplan. In M-V gaben 54% an, dass sie keinen Landschaftsplan haben und 46% kreuzten „ja“ an. Dieser signifikante Unterschied zwischen S-H und M-V hängt vornehmlich damit zusammen, dass es in S-H auch bereits vor 1990 F-Pläne mit Landschaftsplänen gab und eine Verpflichtung zur Aufstellung besteht; hinzu kommt, dass für die Erstellung von Landschaftsplänen in S-H mehr Fördermittel gegeben wurden.

Bei den Fragen zur Entscheidungsfindung in den Kommunen war zunächst die Frage nach der Intensität der Diskussion und ggf. Abänderung der Ergebnisse der beauftragten Landschaftsplanungsbüros zu stellen, um den Grad der kritischen Überprüfung (und den Umfang der Begründetheit der eigenen Einschätzung der Kommune) zu den Fragen der Eingriffsregelung bei B-Plänen transparent zu machen. 30% der Kommunen verließen sich demzufolge meist voll (ohne Diskussion) auf das Ergebnis des Landschaftsplanungsbüros hinsichtlich erstellter Grünordnungspläne. 34% diskutierten die Ergebnisse meist stichprobenartig und änderten ggf. etwas. 36% diskutierten den Grünordnungsplan meist sehr umfassend was ggf. auch zu Änderungen führte. Hier scheint sich zum einen zu zeigen, dass mehr als 1/3 der Kommunen zeitlich und personell überfordert sind und allzu unkritisch mit den Ergebnissen der Landschaftsplanungsbüros umgehen, andererseits offenbart sich die Definitionsmacht und die Verantwortung der Landschaftsplanungsbüros.

Die Frage zur Bestandsaufnahme lautete:

„Erfolgte Ihrer Auffassung nach mit der Aufstellung der B-Pläne die Bestandsaufnahme des vorgefundenen Ist-Zustandes von Natur und Landschaft sehr umfassend?“ Zum Ankreuzen folgte die auch bei den weiteren Fragen meist verwandte Fünfer-Ordinal-Skala.

Eine sehr umfassende Bestandsaufnahme ist dann nicht erforderlich, wenn der Eingriff in ein naturschutzfachlich eher nicht so wertvolles Gebiet erfolgt. Gleichwohl kommt der gründlichen Bestandsaufnahme - nicht zuletzt wegen Art 20 a Grundgesetz – eine herausgehobene Bedeutung mit hohen Anforderungen zu. Durchschnittlich wird man daher zwar nicht unbedingt eine sehr umfassende, gleichwohl aber eine umfassende Bestandsaufnahme (auf der Frage-Skala: „Zu ca. 3/4“) verlangen müssen. 44% der Gemeinden bestätigten die sehr umfassende Bestandsaufnahme mit „immer“; 36% sahen dies „zu ca.3/4“ als gegeben an. 12% der Kommunen kreuzten „zu ca. 1/2“ an; 7% „zu ca. 1/4“; „nie“ traf für 1 % zu (Abb. 1).

Demzufolge ist bei 20% der Kommunen ein Abwägungsdefizit aufgrund einer nicht hinreichenden Bestandsaufnahme zu vermuten (in M-V 27% in S-H 13%). Dass der erhöhte Wert in M-V vornehmlich seine Ursache im oft fehlenden Landschaftsplan hat, zeigt sich in der entsprechenden signifikanten Korrelation aufgrund der angefertigten Kreuztabelle.

Die Frage zu den Vermeidungsanstrengungen lautete:

„Wurden seitens der Kommune zusammen mit dem Vorhabenträger starke Anstrengungen unternommen, vermeidbare Beeinträchtigungen zu erkunden und ggf. zu unterlassen?“

Das in § 1 a (2) Nr. 2 BauGB genannte Vermeidungsgebot verlangt zu prüfen, ob Eingriffe in die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes vermieden werden können. Dieses wichtige, Naturzerstörungen am meisten Einhalt gebietende Gebot wird durch die Bodenschutzklausel in § 1 a (1) BauGB unterstützt. Die Zurückstellung starker Vermeidungsbemühungen ist nur durch konkret zu benennende Belange mit zu begründendem besonderen Gewicht möglich. Die Formulierung in der Frage wurde bewusst so gewählt, dass es auf die starken Anstrengungen ankam; ob tatsächlich Vermeidungserfolge zu verzeichnen waren, sollte nicht Gegenstand der Evaluierung sein.

Ein Viertel der Gemeinden antworteten, dass sie sich hinsichtlich ihrer Vermeidungsbemühungen „immer“ stark anstrengten. 23% sahen dies „sehr oft“ als gegeben an. 19% schätzten dies mit „mittel-oft“ und 24% mit „manchmal“ ein. 8% strengten sich „nie“ stark an. 

Eine signifikante Korrelation ist festzustellen zwischen der umfassenden Diskussion der Ergebnisse der durch die Landschaftsplanungsbüros erstellten Gründordnungspläne und der somit erhöhten Vermeidungsbemühungen. Auch zeigt sich eine signifikante Beziehung zwischen einer möglichst umfassenden Bestandsaufnahme und um so stärkeren Vermeidungsbemühungen. Zusammenfassend ist festzustellen, dass 3/4 der Kommunen sich bei der Erstellung ihrer B-Pläne nicht hinreichend bemühen, die Beeinträchtigungen der Eingriffe möglichst gering zu halten, mithin die B-Pläne von 3/4 der befragten Kommunen wegen dieses Mangels abwägungsfehlerhaft zustande gekommen sind.

An die Frage zu den Vermeidungsbemühungen schloss sich die Frage an „Wenn aus Ihrer Sicht die Anstrengungen zur Vermeidung vermeidbarer Beeinträchtigungen mitunter nicht stark waren: Woran lag dies?“ und wurde mit vorformulierten Antworten versehen, die angekreuzt werden konnten (Mehrfachnennungen waren möglich). 2/3 der Kommunen machten von der Antwortmöglichkeit Gebrauch. 21% gaben als Grund u.a. Zeitmangel an. 35% begründeten die mangelnden Anstrengungen u.a. mit Druck des Vorhabenträgers. Für 47% traf als Grund u.a. zu, dass die Entscheidungsträger in der Gemeinde an der Minimierung der Eingriffe oft nicht sehr interessiert sind. 18% meinten, dass die Behördenmitarbeiter für die Eingriffsminimierungs-Bemühungen nicht genügend geschult seien.

Fragen zur Kompensation

Die nächste Frage wollte wissen, bei wie viel B-Plänen im Rahmen des Aufstellungs­prozesses danach gestrebt wurde (im Gegensatz zur tatsächlichen Realisierung, siehe dazu nächste Frage), die Vollkompensation (= 90 bis 100%) zu versuchen. Lassen sich Eingriffe nicht weiter minimieren, tritt an die Stelle des Integritätsinteresses das kompensatorische Interesse. Zunächst ist anzustreben, die volle Kompensation (naturschutzfachlicher Ausgleich in Form von Neupflanzungen etc.) zu erreichen; später kann sich dann in der Abwägung u.U. herausstellen, dass andere gewichtige Belange eine Vollkompensation nicht ermöglichen. Die o.g. Frage im Erhebungsbogen war auf die Häufigkeit der B-Pläne gerichtet. 63% der Kommunen gaben an, dass in den B-Plänen immer die Vollkompensation angestrebt wurde. 24% bejahten dies bei 3/4 ihrer B-Pläne. Jeweils 6% sahen dies Kriterium bei der Hälfte bzw. bei einem Viertel ihrer B-Pläne als erfüllt an. Für „nie“ votierten 1%. Diese Einschätzungen der Kommunen bedeuten, dass in 15% ihrer B-Pläne Abwägungsfehler (Einstellungsdefizite) bestehen, weil zunächst nicht versucht worden ist, die Vollkompensation dadurch zu erreichen, dass alle hierfür nötigen Maßnahmen in die Abwägung eingestellt wurden.

Die folgende Frage lautete: „Eine korrekte Abwägungsentscheidung kann trotz des Strebens nach Vollkompensation ergeben, dass andere Belange gewichtiger sind. Wie oft wurde dennoch die Vollkompensation (= 90 bis 100%) in den B-Plänen eingestellt?“

41% der Kommunen erreichen in ihren B-Plänen „immer“ die Vollkompensation; 36% schaffen dies in 3/4 ihrer B-Pläne. 9% bzw. 8% erreichen die Vollkompensation in der Hälfte bzw. 1/4 ihrer B-Pläne. 6% der Kommunen gelangen nie zur Vollkompensation (Abb. 3). Zusammenfassend ist daher festzustellen: In ca. 3/4 der B-Pläne wird die Vollkompensation eingestellt. Der Zusammenhang zwischen der umfassenden Diskussion der Ergebnisse der Landschaftsplanungsbüros und der umso stärkeren Kompensation zeigt eine signifikante Korrelation. Wieweit es sich im übrigen um naturschutzfachlich immer sinnvolle Kompensationsmaßnahmen handelt und ob die vielen, bundesweit uneinheitlich verwandten Bewertungs- und Bilanzierungsmethoden hinreichend sind, ist damit nicht geprüft (ebenfalls nicht, ob die Maßnahmen überhaupt realisiert werden und - wenn ja – wie nachhaltig sie gesichert sind; hier gibt es bekanntermaßen erhebliche Defizite).

Sodann wurde gefragt, wie oft bei einem Eingriff in ein geschütztes Biotop hierfür die Vollkompensation (90 – 100%) erreicht wurde. Ausnahmen vom strikten Biotopschutz können gem. § 30 (2) BundenaturschutzG nach Maßgabe des Landesrechts durch die Naturschutzbehörden zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen der Biotope ausgeglichen werden können oder die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohles notwendig sind. Sind die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohles notwendig, muss zwingend Vollkompensation geleistet werden. Bei der Auswertung der Antworten ist zunächst die Frage interessant, wie oft überhaupt Biotope tangiert waren: Ein Drittel der Kommunen fiel unter die Rubrik „trifft nicht zu“, d.h. bei 2/3 der Kommunen waren durch die verbindliche Bebauungsplanung bereits Biotope betroffen (bedenklich hohe Anzahl). 79% der Gemeinden haben die tatsächlich eingestellte Vollkompensation bejaht. 14% sahen dies in 3/4 der Biotop-Eingriffe als gegeben an (4% in der Hälfte, 2% in einem Viertel der Eingriffe). Damit kann geschlussfolgert werden, dass bei ca. 6% der Eingriffe in Biotope rechtsfehlerhaft nicht die erforderliche Vollkompensation erreicht wurde. Es ist eine signifikante Korrelation zwischen zunehmender Einwohnergröße der Kommunen und dem verstärkten Erreichen der Vollkompensation allgemein und bei Biotopen festzustellen.

Fragen zum „Öko-Konto“ und zu Festsetzungen in B-Plänen

Die Frage zum „Öko-Konto“ lautete: „Wurde auch das Instrument der zeitlichen Vorverlagerung der Realisierung von Kompensationsmaßnahmen (Maßnahme-Bevorratung, sog. Öko-Konto) genutzt, um auf diese Weise bei B-Plan-Verfahren schneller Kompensationsflächen zur Verfügung zu haben?“

Gem. § 135 a (2) Satz 2 BauGB können Kompensationsmaßnahmen bereits vor der Zuordnung im B-Plan durchgeführt werden. Aufgrund dieser zeitlichen Entkoppelung können z.B. 3 Jahre vor Aufstellung des B-Planes „eingebuchte“ Maßnahmen bei Aufstellung wieder abgebucht werden.

Es stehen insofern zumeist mehr Kompensationsmaßnahmen zur Verfügung, so dass die Annäherung an die Vollkompensation damit wahrscheinlicher wird; zudem sind die naturfachlichen Maßnahmen durch Anwachsen etc. oft wertvoller geworden („time-lag-Vorteil“). 40% der Kommunen antworteten bzgl. des Vorhandenseins von Maßnahmebevorratung mit „nein“; 29% mit „ja“ und 30% kreuzten „im Aufbau“ (Flächenpools) an (Abb. 4). Es ist eine signifikante Korrelation zwischen schwieriger Flächensituation und der häufigeren Realisierung oder Vorbereitung eines Öko-Kontos festzustellen. Zwischen dem Vorhandensein eines Landschaftsplanes und dem häufigeren Bestehen oder sich im Aufbau befindlichen Öko-Konto ist ebenfalls eine signifikante Beziehung zu sehen.

Auf die anschließende Frage „Wenn dieses Instrument nicht genutzt wurde und nicht genutzt werden soll, woran liegt dies?“ (Mehrfachnennungen waren möglich; 55% machten von der Antwortmöglichkeit nicht Gebrauch) kreuzten bei den vorformulierten Antworten 72% „Haushaltstechnisch schwierig, da vorfinanziert werden muss“ an.

Die genauen Festsetzungen im B-Plan (§ 9 BauGB) spielen für den späteren effektiven Vollzug eine entscheidende Rolle. Daher wurde folgende Frage gestellt: „Wurden die Kompensationsmaßnahmen aus Ihrer Sicht in den B-Plänen Ihrer Kommune so detailliert und ausführlich dargestellt, dass eine spätere Kontrolle vollzugsfreundlich möglich ist?“ Die Hälfte der Kommunen bejahten die Frage mit „Immer“. Ein Drittel sah diese Anforderung im Durchschnitt zu 3/4 als erfüllt an (11% zur Hälfte, 6% zu 1/4).

Zusammenfassung

Die Antworten der Mitarbeiter der befragten kommunalen Planungsbehörden zeigen für zwei relativ strukturschwache Bundesländer in Ost und West folgende Ergebnisse (Auswahl): Die Kommunen beachten die vom Gesetzgeber gewünschte Wahrnehmung und Berücksichtigung der Belange von Natur und Landschaft durchschnittlich nur ca. zur Hälfte des geforderten Umfanges. Zwar ist positiv festzustellen, dass in 3/4 der B-Pläne die (nominelle) Vollkompensation zu verzeichnen ist und in ca. 60% der Kommunen bereits mit der Einrichtung eines Flächenpools oder Öko-Kontos begonnen worden ist. Aber bei ca. 3/4 der Kommunen sind unzureichende Vermeidungsbemühungen zu sehen. Ca. 20% der Gemeinden attestieren sich keine hinreichende Bestandsaufnahme; bei ca. 40% der B-Pläne wurde eine gesonderte Gewichtung der Naturbelange nicht durchgeführt (Abwägungsfehler). Als Hauptgründe für Mängel werden Druck der Investoren und fehlendes Verständnis der Gemeindeführung ebenso genannt wie Probleme der Vorfinanzierung beim Öko-Konto und Schwierigkeiten bei der interkommunalen Zusammenarbeit. Die Untersuchung macht auch deutlich, dass sich einerseits zu viele, meist kleine Gemeinden auf die Gutachten der Landschaftsplanungsbüros relativ unkritisch verlassen und andererseits größere Gemeinden und die Existenz von Landschaftsplänen die Belange von Natur und Landschaft mehr fördern. 2/3 der befragten Kommunen empfinden die Eingriffsregelung als zu aufwendig und 3/4 sprechen sich für die Zulassung von Ersatzabgaben statt einzelner Ausgleichsmaßnahmen aus, wenn diese Maßnahmen schwierig zu realisieren sind. 

Verbesserungsperspektiven lassen sich im übrigen aus den unter Punkt 2 jeweils benannten signifikanten Korrelationen ableiten; die generelle Einvernehmensregelung für Naturschutzbehörden zur besseren Kontrolle und die Stärkung der Landschaftsplanung und Regionalplanung sind weitere Punkte zur Effektivierung. Auch müssen einheitliche Bewertungsstandards eingeführt werden; zudem sollten Ersatzzahlungen zum Zwecke der Vorfinanzierung der Maßnahmen-Bevorratung zugelassen werden.

Abstract

The Effectiveness of Regulating Development Plans Concerning Interventions into Nature – A Study of the Effectiveness in Two Northern German States

(Greifswald University, Faculty of Law, Professor Michael Rodi, LLD, M.A., – Author: Arnold von Bosse, LLD)

The regulation of intervention is a modern instrument of nature conservation comprising the precaution principle as well as the originator principle. The typical decision makingprocess in terms of nature conservation law is as follows: is there an intervention into nature or the environment? The authority in charge of the building project has to avoid damage to nature as far as possible. Unavoidable damage has to be compensated. In practice, however, nature matters very seldom take priority over other interests. So the obvious weak point is weighing the interests involved. Thus, interventions into nature
are often not fully compensated.

The study (2003) examines the effectiveness of regulating development plans with regard to interventions into nature. The result of the oral and written questioning of 261 municipalities in two northern German states (Schleswig-Holstein and Mecklenburg-West Pomerania) is as follows: to less than 50 per cent of the legally required extent, matters of nature procedurally required are taken into account by the municipalities.

Positive is the fact that 75 per cent of the development plans contain full compensation and 60 per cent of the municipalities have already started either to organize area pools or to stock up measures. 75 per cent of the municipalities, however, do not fully make the required efforts to avoid intervention. 20 per cent of the municipalities wrote they did not sufficiently weigh nature matters. Among others, the reasons for that are: the municipalities are under investors' pressure, and the authorities are not sensitive to nature conservation.

Money is required for stocking up measures. Very often, compensation cannot be realized because e.g. there are only small plots of land for compensation in municipal property. In these cases, a compensatory tax would be a good solution. The advantage of a compensatory tax: the authority is able to act quickly and, thus, the project can be realized in a shorter period of time. When a certain amount of compensatory taxes has been accumulated, the authority is able both to choose the most effective way of compensation and prepare for compensatory measures in good time.

Experts suggest that the planning and building control authorities should involve the environmental authorities in harmony and not just in conjunction. Municipalities have problems of communicating and working together. In large municipalities, and if there are landscape development plans (land utilization plans), nature matters are supported better. The situation would improve if stricter rules for the weighing and decision making process were standardized. To a considerably larger extent, municipalities would be forced to take nature matters into account.